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中国教育不断完善,钱都投到哪里了?
夏长江(高级经济师,曾从事政府统计和经济研究工作)
www.zgxzw.com  2021/1/12 18:52:18
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【文/ 观察者网专栏编辑 夏长江】

最近十几年来,中国教育一直是社会热点话题,似乎政府部门、学校、家长,各方都面临着各种压力,光看网上的吐槽,好像谁都过得不大如意,即使越来越赚钱的教育机构,也面临着舆论的批评与激烈竞争,不时有“爆雷”跑路的。

当然,教育问题可以切入的角度很多,从学习范围、课程难度,到地域公平、公私差别等等,本文想集中谈谈中国教育资源的公共投入,看看为家庭、个人分担了多少教育支出。

中国是全球学生最多的国家,2019年,全国共有各级各类学校53.01万所,各级各类学历教育在校生2.82亿人(还有一定数量成人教育)。

教育事业是社会各类主体共同兴办的,从教育经费来源上看,包括政府(财政)、居民(学杂费)、学校及附属产业(其它事业收入)、民办者、捐赠人(境内外)、其它,等等。

中国是以公立教育为主体的国家,公立院校学生占比约为82%;政府是兴办教育的主体,财政性教育经费占总经费的80%左右。

一、教育经费和负担综述

财政性教育经费包括一般公共预算(教育附加费)、政府性基金教育经费、国有及控股企业办学的拨款、校办产业和服务的教育投入等,中国财政性教育经费占GDP的比为4.1%。

政府教育支出包括经常性支出和资本支出,涵盖政府在教育机构(公立、私立等)、教育行政管理及个人(学生/家庭和其它)补贴方面的支出。政府教育支出占GDP的比为3.4%,全球排名中间偏上。

与其他国家相比,具有中国特色的是国企办校,N年前,中国有大量的国企办校,特别在“三线建设”更有不可替代作用……改革开放后,中国实行的政策是企业学校转交给政府,部分技校停办。经过多年的改革,国企办校越来越少,现占比较少。

居民教育负担主要反映在几个方面:

一是居民教育支出。居民教育支出可分为学历教育和非学历及职业教育,从项目上可分为学杂费、教材、参考书、教育培训费(含补习班、家教等)、赞助费等(国际统计包括校服等)。

中国居民缴纳的学杂费占教育总经费的12.8%,家庭教育支出占家庭消费总支出的5.7%,低于部分发达经济体。教科文组织对教育也有统计指标,即一名学生家庭教育初始支出 (学杂费等) 与人均GDP的比。综合来看,中国低于世界平均水平。韩国、马来西亚、新加坡等家庭教育支出占家庭消费总支出的比也较高,这与家庭传统上注重教育有关(学而优则仕,万般皆下品,唯有读书高)。

二是教育价格。据世界银行测量,中国教育购买力平价,1美金相当2.909人民币,是美国教育价格的42.7%(卢森堡最高,美国第5),全球180个经济体,中国排名36位左右。

三是义务教育年限。义务教育与免费教育是两个概念,义务教育具有普及、免费和强制的特点,非义务教育一般要缴费。义务教育年限越长,家庭教育负担少。

四是学生享受的政府奖助学金的覆盖率和援助金额。根据国际组织的规定,政府助学金、奖学金等不能计入居民收支,算政府消费支出,但覆盖率高、援助金额大的话,确实更能解决学生教育困难。

五是教育贷款。根据规定,居民收入不含贷款,但贷款利息记支出,归还贷款本金不记当年支出,由历年结余还款。中国助学贷款率和学贷额都较低,相对来说,家庭教育支出在历年统计上就会显得略多些。

下面就按不同的教育阶段,来分别看一下。

二、义务教育

2019年,全国共有义务教育阶段学校21.26万所(含极少的职业初中),在校生1.54亿人,公立占89%(民办占11%)。据教育部和国家统计局数据显示,中国适龄儿童小学入学率约100%;小学升学率为99.5%(0.5%的休学)。

全球绝大多数国家都有不同年限的义务教育(联合国教科文组织有教育数据的约232个经济体),很多经济体法律规定的义务教育年限多于实际年限,而中国则是实际与法律一致。

全球义务教育的实际情况是,平均为10年(小学平均6年、初中平均3年),最短的是小学5年(缅甸),最长的17年(委内瑞拉)。多数国家实行小初义务教育,实现小初义务教育后有两个方向:一个是向学前(1-2年)发展,全球约有31%左右;另一个是向高中阶段发展,全球约有34%;全球极少经济体实行高等义务教育,不超过3个。

发达国家的义务教育平均为12年(原苏东国家为10年小初义务教育),最短的新加坡为6年,最长的法国为15年。多数发达国家是小初义务教育,约一半的实行高中阶段义务教育,约三分之一的实行学前义务教育(1年)。

义务教育较长的倒是发展中国家,如委内瑞拉,义务教育为17年(各级教育都义务)。危地马拉为16年,汤加为15年,瑙鲁和墨西哥为14年。

据联合国科教文组织教育统计资料,中国是9年(小初)义务教育,比世界平均水平少1年;比发达经济体平均少3年,或在高中或在学前。

义务教育的资金主要来源于政府财政,多数经济体是小初义务教育,所以,要横向比较,学杂费价格和财政补贴就居于重要地位。

中国义务教育实行“两免两补”政策,即接受义务教育的学生,免除学杂费、免费提供教科书(在片内就读私立学校,政府通过购买服务保证义务教育)。两补具体为:

一是生活费补助。覆盖率为13.5%,平均补助额100元/月。享受对象为家庭经济困难的残疾学生、低保家庭学生、特困家庭学生。

二是营养膳食补助。覆盖率25%左右,学生平均补助约3.6元/顿;享受对象:集中连片的特困地区县、其他国家扶贫开发工作重点县(中央财政),省级扶贫开发工作重点县、民族县、边境县、革命老区县等地区农村义务教育阶段学生;和其他学生(省级财政加中央补贴)。此外,符合条件的住宿免费。

中国与很多国家不同的地方,是“非户籍地入学”问题。1978年,中国城镇化率约13%,现约61%,现城镇增加的48个百分点多是原农村转移城镇的。中国现有2.9亿农民工,其中1.35亿在城镇工作和居住,此外,还有一些城镇人户分离的人口,因此,学生不能在父母工作地接受义务教育,出现较严重的“农村留守子女问题”。

原先,在非户籍地入学的办法是缴纳赞助费,或在民工学校就读。数年前,改为不缴纳赞助费(民工学校也停办),学生可在居住地接受义务教育1,现在居住地上学的占51%,回原籍上学的占49%,留守子女比大为下降。

在义务教育阶段,也有很多学生参加培训班,确实增加了家庭负担,在网络上吐槽很多。比如培训班多,且收费高,有的老师上课不讲,而办收费培训班,还有的学生参加各种文体美班等……对于部分家庭,这确实带来很大的压力,值得专门写文章单独分析。但值得注意的是,根据国际组织的规定,除文体美专业的学生外,其它学生在文体美培训的支出,不统计在教育类,而统计在文体娱类;外语学习、STEM培训等无论是为升学、还是提高职业技能都为教育支出。

三、高中阶段教育

2019年,高中阶段分普通高中和中职学校,共有学生3991万人(高中生占60%、中职生占40%),国家统计局数据显示,94.5%左右的学生升入高中阶段(5.5%休学)。高中阶段教育入学率,按所有制分,公立占86.3%,高于发达国家平均,低于原苏东国家,也低于美国。美国是发达国家里的“另类”,高中阶段学校公立比高,但主要不是联邦投入,而是州与地方支出。

目前,中国高中阶段教育实行政府投入为主,受教育者合理负担,其他多种渠道筹措经费的机制。公立高中阶段学杂费平均为460元/学期(其中普通高中学杂费约600元/学期),占城乡家庭平均可支配收入的1.1%(高中占1.4%)。中学教育家庭初始支出与人均GDP的比远低于世界平均水平。因此,高中阶段义务教育并不十分紧迫。为保证高中阶段教育,国家采取各种措施资助学生:

一是家庭经济困难的学生免学杂费,总覆盖率为34%。高中生里有8%享受此项政策,从2016年秋季学期开始,建档立卡的家庭经济困难的学生(含农村低保家庭学生,农村特困救助供养学生、非建档立卡的家庭经济困难残疾学生),免除学杂费。在依法批准的民办普通高中就读的符合学杂费政策条件的学生,按照当地同类公立普通高中,按免除学杂费标准给予补助。

中职生得到覆盖的比例高达74%。从2009年起,中等职业学校农村家庭经济困难的学生和涉农专业学生免学费,目前为全日制学历教育正式学籍,一、二、三年级在校生所有农村(含乡镇)学生,城市涉农专业的学生和家庭经济困难的学生,民族地区学生就读学生和戏剧表演专业学生(其他艺术类相关专业学生除外)。

二是高中生有政府助学金和生活补助费。政府助学金覆盖率为19%,平均220元/月;享受生活补助费比为51%,平均150元/月。

三是中职生有政府助学金和学校等资助。政府助学金覆盖率为25%,平均175元/月。学校等资助平均68元/月。

四是中等职业教育国家奖学金。覆盖率为0.13%,奖励标准为每生每年6000元。此外,符合条件的,还享受营养膳食补助和住宿免费。

近年来,中国私立高中占比有增加的迹象,特别是“衡中现象”值得关注。河北衡水中学及民办衡水第一中学一度“公私不分”,后被责令切割。私立高中确实增加了家庭的教育支出,但为了学生升入到更好的大学,似乎得到了部分较富裕家庭的认可。

目前,有的市、县依靠自己的财力,实现了12年免费教育(涵盖了高中),是利国利民的好事,是地方政府的政绩,应得到认可。如果越来越多的市、县依靠自己的财力,实现12年义务教育,将是中国教育的重大进步。

四、幼儿教育

幼儿教育包括幼儿早期和学前,2019年,全国共有幼儿园28.12万所,在园幼儿4713.88万人(其中学前教育1688.23万人),中国幼儿毛入园率达到83.4%。入学率按所有制分,公立占43.3%(民办为56.7%),低于世界平均水平(平均为63.6%),全球排名较后。

国际上,绝大多数国家,幼儿园不实行义务或免费,原苏东社会主义国家幼儿园免费;现在,有的改为不免费,有的或减少免费年限,但公立比仍很高,93%左右;发达国家公立幼儿园比例也高于中国,连美国公立幼儿园也达60%左右。

中国公立幼儿园比低主要原因三:一是城镇化速度超过政府投资。二是农村居民生活水平提高,入园率大大增加。三是国企幼儿园改制为民办。在这些背景下,民办幼儿园的发展满足了居民需求。

特别要引起注意的是:撇开吐槽极多、但毕竟是可自主选择的培训班,中国家庭教育最大的“刚性”负担就在幼儿园,除公立比外,收费高低才是关键。据中国教育经费统计年鉴,2018年,全国幼儿园保育费平均928元/月左右,占家庭可支配收入的比为11%,这或许也是影响生育率的因素之一!

数年前,中国还在讨论:义务教育是向高中延伸,还是向学前延伸,现在,学前教育没定为义务教育,但已有了实质性、积极性变化。

2018年,中共中央、国务院出台了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》,明确到2020年底,全国学前三年毛入园率达到85%,普惠性幼儿园2覆盖率达到80%。国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》(国办发〔2019〕3号)《通知》要求,小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后,应当由教育行政部门办成公立园或委托办成普惠性民办园,不得办成营利性幼儿园。

截至2019年底,全国普惠幼儿园覆盖率为73%。过去北京民办幼儿园收费较高(是家庭的沉重负担),普惠幼儿园收费由每月2000-6800元降至450-750元,2018年普惠幼儿园覆盖率已达74%(现在应当更高了)。

普惠幼儿园降低保育费是有财政补贴,北京市是每学位补贴1000元/月;同时还规定,普惠幼儿园的房租每平方米补助1-5元,新扩学位一次性补助0.5-1万元。

同时,国家发改委、教育部启动实施优质普惠学前教育资源扩容建设工程,安排专项资金,支撑个省(区、市)试点,重点加强幼儿园园舍建设,增加普惠性学前教育资源。

中国政府还发放幼儿生活补助费,对象为低保家庭儿童、特困救助供养儿童、孤儿、单亲、因父母或本人残疾、自然灾害致贫、革命烈士子女,主要用于减免保教费、餐费。资助入园幼儿比近20%,资助水平约130元/月人,有的地区资助标准超过200元/月。

中国现大力推行普惠幼儿园,如果3年财政补助达到及超过一年的保育费,就相当于实行了1年的免费教育,现北京等地区已达到这个水平;但各地推进普惠幼儿园进度不一,财政补贴水平不一。根据《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》,学前教育资助,现阶段由地方负责落实并承担支出责任;应尽快按“方案”提出的建立国家幼儿资助制度,加大中央财政向困难地区的专项财政转移。

五、高等教育

全国各类高等教育在学总规模4002万人,高等教育总入学率53.8%3,全球排名62位左右,中国已进入高教普及阶段。普通高校在校生比例为,本科66%、专科(或高职)44%。高教入学率按所有制分,公立占85.6%(私立占14.4%),公立比全球排40位,高于人均GDP的排名(66位),与原苏东国家差不多,高于发达经济体平均,令人诧异的是美国公立高校比为73.7%,英国高校竟全是私立。

高中生升入高校率(含电大等形式教学)不低于90%,参加高考的约有200万复读生、社会生或中职生。续读硕士、博士率分别为19%左右、17%左右。

联合国科教文组织调查发现,发展中国家的家庭子女教育,特别是高等教育,比发达国家负担多。有极少数国家,高等教育非义务教育,但也免费,如德国只收注册费;俄罗斯高等教育也不是义务教育,但现在像中国20世纪90年代的双轨制,达规定分数线的免费,超分数线的缴费。

但中国家庭高等教育支出负担较小,中国公立本科学杂费平均4600元/学期(2018年),占家庭可支配收入的11%;美国公立本科学杂费为4518.5美金/学期,占美国家庭可支配收入的14.8%。中国一名大学生的家庭初始支出与人均GDP的比,低于世界平均水平。

前两年,中国取消了“三本”,公办“三本”按“二本”标准收费,不足部分财政定额补贴(私立院校收费不变),进一步降低了高校学杂费。

特别要提的是,中国大学生在本或外省读大学,不增加学费(资金由财政负责);而美国的大学学费,外州多于本州,且由个人出资。

为保证学生完成高等教育,中国采取各种措施:

一是减免学杂费和新生资助。减免学杂费覆盖率为0.8%,减免幅度是学杂费的40%左右(有的全免)。新生资助覆盖率1.8%左右,平均资助625元。

二是助学金。中国与美国相同的是,学生与家庭一起享受低保等社会保障(美国有食品券、补充保障收入),在学校还享受助学金(美国为联邦补充教育机会补助金FSEOG)。

中国各类助学金覆盖率为37.3%,平均助学金335元/月,包括国家助学金、其它助学金。美国助学金覆盖率低于中国,享受资格是家庭供款评估(EFC)最低水平的,合格学生每年为1-4000美金。

三是奖学金。奖学金有政府的、学校的、社会的。中国奖学金给较优秀的学生,覆盖率为31%(助学金和奖学金覆盖率直接相加的话为68.3%,稍高于美国的63.2%),国家奖学金为8000元/人、国家励志奖学金为5000元/人。美国奖学金覆盖率高于中国,非最优学生也有可能获得。

四是其它资助。特殊困难资助覆盖率为6.2%,平均资助额970元。伙食补贴覆盖率为26%,平均资助额198元。

五是助学贷款。中国大学生有助学贷款的为15.7%(含学生家长贷款),美国全日制大学生有贷率为54.7%(本科为58.7%);中国平均学贷为7294元/年,如果不勤工俭学贷款4年,参加工作6个月的工资可还清(不计其它支出的条件下)。美国全日制大学生平均学贷为11200美金/年(全日制本科学贷为12690美金/年),如果不勤工俭学贷款4年,参加工作用工资还贷时间超过中国。同时,中国学贷多数是家长贷,美国多是学生贷。

中国家庭教育负担排第二的是上大学,中国高等教育总入学率3已超过部分高收入经济体。中国新增就业人数超过一半是受过高等教育者,虽然大学生就业并不十分理想,但人们仍有升学的愿望,从2020年起,高职扩招200万。

值得关注的是研究生继续扩招,虽然也有暂缓就业、安置学生的因素,但扩招所需要的投入,并不浪费。扩招的确培养了一批学生,提高了他们的职场竞争资本,从垄断央企,发达地区的机关、学校,乃至街道招聘结果看,国内名校研究生占据显赫位置!

而且,就业安置本来就是学校也要考虑的重要事项。教育界很推崇世界大学排名,美国资讯网的大学排名较权威,当看到最佳研究生院排名方法,可能会很吃惊。其排名评测分三大项,即质量评估、就业安置、学生质量,从加权系数来看,学院质量占0.4;就业安置占0.35; 学生质量占0.25(三项合计为1)。

美国新闻网大学排名方法

无独有偶,每年《金融时报》(Financial Times)都会发布全球商学院排名,公布的指标当中包括毕业起薪、薪水涨幅职业发展、校友推荐等。所谓的高校排名,并不仅仅是出科学家、出研究成果……反而就业安置很重要。

结语

纵观“十三五”时期,中国普惠制幼儿园开始实施,在居住地接受义务教育进一步完善;高中阶段特别是中职教育的家庭负担显著下降;高等教育普及化已到来,研究生教育不断扩大,并且做到了:“不让一个学生因家庭经济困难而失学”!

同时,不可否认,近年来,中国财政性教育经费占GDP的比稍有下降,还有这样的或那样需要完善的地方……

中国“十四五”发展规划为今后指明了方向,坚持教育公益性原则,促进教育公平,推动义务教育均衡发展和城乡一体化,完善普惠性学前教育,鼓励高中阶段学校多样化发展,增强职业教育的适应性,建设一流大学和一流学科……随着经济和社会的发展,中国教育一定会有更大的发展,家庭教育负担肯定将继续下降。

①非户籍义务教育入学规定,一般要四证,包括务工就业证明、实际居住证明(房本或租房合同)、全家户口簿、本市居住证(或有效期内居住登记卡)。

②普惠幼儿园包括幼儿园、社区办园点、中小学附设幼儿班。

③高等院校总入学率是高等教育在学人数(不分年龄),与高等教育入学年龄后5年人口数的百分比(国际标准分类ISCED 5和6),比中国高等教育毛入学率数据稍大。

 
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